一、我国“证照分离”改革及告知承诺审批推进历程
近年来，我国实施了一系列深化商事制度改革的举措，推动市场主体准入制度发生了根本性变革，大大激发了市场活力。继“先照后证”、“三证合一”、“五证合一”、“多证合一”改革举措相继实施后，“证照分离”改革有序推进，企业“准入不准营”现象得到明显改善，制度性交易成本有效降低，营商环境不断优化。为巩固改革成果，进一步激发市场活力和社会创造力，2019年，国务院印发《关于在自由贸易试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点的通知》，要求在18个自由贸易试验区内，对所有涉企经营许可事项实行全覆盖清单管理，按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等四种方式分类推进审批制度改革。
告知承诺审批是审批制度改革的重要方式之一。早在2004年，上海市政府开始探索开展相关试点工作，在部分行政审批事项中实施了告知承诺的审批方式，并在总结实施行政审批告知承诺实践经验的基础上，于2018年制定出台了《上海市行政审批告知承诺管理办法》（沪府令4号），这是首个对告知承诺制度进行规范的地方性法规。除地方外，公安、司法、人力资源社会保障、自然资源、交通运输、住房和城乡建设等部门也正在推动证明事项、资质审批等领域试行告知承诺审批。
二、第二类增值电信业务相关许可事项告知承诺审批的特点
告知承诺审批是集事前与事中事后监管改革于一体的新型监管机制，结合信息通信行业监管工作来看，第二类增值电信业务相关许可事项告知承诺审批具有以下特点。
首先，告知承诺审批运行在前期信用管理等监管创新成果基础上。信息通信行业早在几年前已建成违法不良记录信息库，近年来进一步建立了电信业务经营不良名单和失信名单管理制度，依托企业信息年报制度、“双随机、一公开”等执法监督工作，记录了大量市场主体的信用信息，并向社会公示电信业务经营不良企业1.96万家（次）。试点方案将有电信业务经营违法不良记录的申请者排除在试点范围外，为告知承诺在诚信主体间实施提供了基础，进一步降低了风险。
第二，告知承诺审批通过信用承诺方式降低了企业制度性交易成本。根据试点方案，电信管理机构审查企业材料完整性后，对企业自愿作出承诺并按要求提交材料的，应当场作出行政审批决定。企业已具备经营许可条件的，领证后即可开展经营。与一般审批程序相比，企业办证时间最多可以减少近两个月，办证手续更加简便，办事效率进一步提高。与之相应的，电信管理机构将加强证后分类管理，发现以欺骗、贿赂等不正当手段取得许可的，电信管理机构依法撤销原行政许可并予以相应处罚。发现违反承诺的，电信管理机构责令限期整改；对逾期拒不整改或整改后仍达不到要求的，依法撤销原行政许可并予以相应处罚。
第三，告知承诺审批依靠事中事后监管创新实现对守信企业的“无事不扰”。试点方案吸取了国内有益经验，提出了举报处理、证后检查、分级执法、信用管理等“组合拳”，多措并举加强了事中事后监管。通过举报处理和“双随机、一公开”检查，拓展对虚假承诺、违反承诺、违规经营等情况的发现渠道；通过分级分类处置不同情况，保证不良行为得到纠正、不合格主体受到惩处，并将信用留痕贯穿始终。尤其是在证后管理措施中提出，利用网络核查等多种手段进行检查，既提高了监管效率，也为依法合规经营企业营造了“无感”受检的良好环境。
三、下一步改革方向展望
实施告知承诺审批试点，既是信息通信行业持续优化营商环境的重要一环，也是行业监管创新的试验田，未来还将有更多改革举措以此为契机探索展开。
第一，持续完善事中事后监管“组合拳”，提升精准化水平。进一步完善以信用为基础的市场监管机制，构建更加多维立体的信用管理体系，根据市场主体遵守法律法规及配合监管的情况，对日常经营行为进行信用记录和评价，利用记分评级对市场主体信用水平进行量化评价，实现对不同等级的市场主体的差异化监管。
第二，探索许可审批的全电子化管理，实现“一次都不用跑”。完善制度和技术手段建设，在条件成熟后，通过跨部门信息共享方式进行申请信息横向核验，推进电子签名、电子证照试验和应用，利用“互联网+”手段开展线上证后检查、协同监管，运用大数据等技术加强对经营风险的跟踪预警，最终实现全流程“互联网+监管”转型。
第三，通过先行先试，为进一步深化改革积累经验。通过试点实施，建立健全事中事后监管机制，测试信用奖惩和监管威慑的实际效用，在合适的范围探索许可改备案等改革方式的可能性。未来，行政许可不再是挑选合格的主体提供相应业务服务的主要方式，市场准入的进一步放宽，为更多主体公平进入创造条件，经营过程中的竞争能力、用户服务水平将成为优秀企业的真正试金石。
第四，引入“吹哨人”等新型社会共治手段，提高监管威慑力。未来，“吹哨人”“内部举报人”等创新型制度有望被引入，通过调动社会参与的积极性，保障多方协同落地实施，形成治理合力，提高事中事后监管的针对性和有效性，强化市场主体对违法违规经营的“不敢为、不能为、不愿为”。
作者简介
姜 涵：中国信息通信研究院政策与经济研究所监管研究部工程师，主要从事信息通信行业信用管理、准入管理变革等领域的研究工作。
张 倩：中国信息通信研究院政策与经济研究所监管研究部副主任，高级工程师，主要从事信息通信行业市场竞争监管、信用管理等领域的研究工作。
文章来源：中国信通院CAICT
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